為什么分稅制對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這么重要呢？因?yàn)橛辛怂�，中央與地方才在分權(quán)與集權(quán)的循環(huán)中實(shí)現(xiàn)了激勵的一致性。這是確保中國這個大國實(shí)現(xiàn)可調(diào)控節(jié)奏的經(jīng)濟(jì)增長的基本機(jī)制。
《朱镕基講話實(shí)錄》(四卷本)(下稱《實(shí)錄》)出版了。我在自己的微博上說，這對于我多年潛心研究的中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增長的論題是有價值的。事實(shí)上，2008年中國經(jīng)濟(jì)改革30周年之際，我已經(jīng)決定寫一部以1993-2003這十年的改革經(jīng)歷為素材的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作。為此，我做了精心的前期準(zhǔn)備。并分別在斯德哥爾摩大學(xué)、大阪孔子學(xué)院和諾丁漢大學(xué)做了三場應(yīng)邀演講，內(nèi)容均是圍繞朱镕基時期的改革經(jīng)驗(yàn)展開的。
1993-2003這十年正是朱镕基擔(dān)任副總理和總理的時期，其中1993年到1995年兼任中國人民銀行行長。對我而言，為什么這十年非常重要？答案很簡單，這十年奠定了中國經(jīng)濟(jì)的市場基調(diào)。在此之上，政府的經(jīng)濟(jì)政策(包括應(yīng)對1992-1993年的惡性通貨膨脹以及1997年的亞洲金融風(fēng)暴)也基本上沒有大的偏誤。這確保了中國經(jīng)濟(jì)的宏觀平穩(wěn)和國民財富的快速積累。
在觀察和研究中國經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)中，1993年總是被界定為一個分界線。不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家在總結(jié)那段時期的改革時總是說，1993年之后，中國開始真正加快了市場化改革的步伐，更堅決地朝向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌了。它因此將中國的經(jīng)濟(jì)改革戰(zhàn)略和增長機(jī)制在1993年前后有了可以觀察到的顯著改變。西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)家(如 Barry Naughton)把1993年之后的改革戰(zhàn)略的改變歸結(jié)于鄧小平在黨內(nèi)面對的政治阻力的消除。這當(dāng)然是顯而易見的，其標(biāo)志是《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》最終在十四屆三中全會獲得通過。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家似乎更應(yīng)該希望知道的是，1993年之后的中國政府為了構(gòu)建鄧小平設(shè)想的市場經(jīng)濟(jì)體制的基調(diào)到底做了什么。當(dāng)然，對經(jīng)濟(jì)學(xué)家而言，更重要的學(xué)術(shù)問題是，為什么那么做可能是對的。
分稅：中央與地方
閱讀四卷《實(shí)錄》，你當(dāng)然可以梳理出那十年的改革歷程和中國經(jīng)濟(jì)需要應(yīng)對的外部突發(fā)事件�？墒�，什么才是這十年的主線呢？當(dāng)是宏觀穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)改革。“后華盛頓共識”的邏輯是，宏觀穩(wěn)定化是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的前提。國有經(jīng)濟(jì)制度是宏觀不穩(wěn)定的體制根源。所以，你能從《實(shí)錄》中發(fā)現(xiàn)，1993年之后，中國真正開始了針對銀行和金融部門、公共財政體制、國有企業(yè)以及社會保障為代表的所謂結(jié)構(gòu)性改革。沒有這些改革，要長期保持宏觀穩(wěn)定是不可能的。
可是，要能推進(jìn)這些重要的改革并非易事。除了需要頂層設(shè)計之外，更重要的是需要首先為執(zhí)行這些改革營造出一個穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因?yàn)樵谕ㄘ浥蛎浀臈l件下是不可能進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革的。這不僅僅是理論的邏輯，也是上世紀(jì)80年代得自局部改革失敗的重要教訓(xùn)。那個時期，反復(fù)不斷的通貨膨脹葬送了許多重要的改革方案的實(shí)施。
表面上看，通貨膨脹的產(chǎn)生是因?yàn)橹醒胴斦偸强梢曰蛘呷菀椎貜你y行透支來彌補(bǔ)收支的缺口，而且在1993年之前，這已是慣例。朱镕基說：“在1993年以前，我們采取透支的辦法，每年都要從銀行無償?shù)啬?00億元來彌補(bǔ)赤字。1993年以后，我們作了規(guī)定，不能從銀行無償透支……”不允許政府向銀行透支的承諾固然意義非凡，對金融部門的“約法三章”更是效果顯著，但卻需要從根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反復(fù)通貨膨脹的根源不在于財政向銀行的透支，也不在于金融部門的秩序混亂與違規(guī)，而在于中央與地方的財政關(guān)系。這就是1993-1994年朱镕基堅決用中央與地方的分稅制替換之前的財政承包制的原因。而分稅制的實(shí)施是朱镕基時期中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的最重要一環(huán)。
我記得坊間曾一度流行朱镕基親自率團(tuán)南下，勸說廣東省領(lǐng)導(dǎo)理解和支持分稅制的故事�！秾�(shí)錄》第一卷的確首次公開發(fā)表了朱镕基1993年9月9日-16日在海南和廣東與地方領(lǐng)導(dǎo)人就分稅制對兩省財政收入的影響等地方顧慮的問題發(fā)表的講話。還公開了9月18日朱镕基就分稅制問題寫給江澤民和李鵬以及政治局常委的信，以及9月25日在新疆發(fā)表的關(guān)于分稅制對西部經(jīng)濟(jì)的影響的講話。
那么，為什么分稅制對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這么重要呢？因?yàn)橛辛怂�，中央與地方才在分權(quán)與集權(quán)的循環(huán)中實(shí)現(xiàn)了激勵的一致性。這是確保中國這個大國實(shí)現(xiàn)可調(diào)控節(jié)奏的經(jīng)濟(jì)增長的基本機(jī)制。
對于中國這樣的大國而言，包括土地在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源多在地方政府的控制之下，如何調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性而又能保持整體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)，始終困擾中央政府。上世紀(jì)80年代實(shí)行了地方對中央的財政包干制。但很快就發(fā)現(xiàn)這種收入分享機(jī)制有個問題，地方政府有隱瞞財稅收入的強(qiáng)烈動機(jī)，比如將預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，形成龐大的預(yù)算外和體制外收入，逐步削弱了中央對于宏觀經(jīng)濟(jì)的控制力，中央財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重分別從1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同時地方政府的預(yù)算外收入迅猛增長。雖然中央的財力下降很快，但同期的事權(quán)依然沒有太大變化，中央政府依然負(fù)擔(dān)著相當(dāng)大的公共支出和資本建設(shè)，中央政府在完成本級政府支出后，已經(jīng)沒有財力協(xié)調(diào)地方政府的行為，因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的實(shí)際阻撓。
分稅制面臨的挑戰(zhàn)
我曾經(jīng)發(fā)表文章分析說，1994年的分稅制改革解決了中央和地方政府之間激勵不一致的問題。由于國稅局的設(shè)立，中央政府不再從地方政府的收入中抽取一定比例作為自身的財政收入，因而在稅收的征收方面，地方政府隱瞞稅收的沖動得到緩解。其次，以增值稅作為分享的主體有利于激勵地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專注，地方政府越是將重點(diǎn)放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，這部分的稅收也會增長得更快，因而增值稅可以間接用來衡量地方政府的努力程度，各地方政府都將有限的財政收入用來改善基礎(chǔ)設(shè)施，以此來吸引投資和擴(kuò)大對外貿(mào)易，同時擴(kuò)大了增值稅的稅基，因而增值稅作為分享的主體保證了地方政府會將精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。
按照分稅制的設(shè)計，1994年的稅收返還(增值稅和消費(fèi)稅返還)占據(jù)當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付的70%，很多人都認(rèn)為這是中央對地方執(zhí)行分稅制的一種妥協(xié)，但由于這部分的增長速度要小于財政收入的增速，另外的大部分將可以由中央政府來自由支配。而這時候的轉(zhuǎn)移支付更多地應(yīng)該被理解為中央用來對地方政府績效的一種褒獎，或是對因改革造成利益損失的省份的一種補(bǔ)償。因而，中央的財政實(shí)力保證了1994年自上而下的改革方案的順利推行。
80年代的局部改革，由于只強(qiáng)調(diào)了向地方的分權(quán)，結(jié)果造就了嚴(yán)重的地方主義和地方的相互封鎖。而到了90年代，結(jié)構(gòu)改革和市場制度的建立之所以成功，是因?yàn)樵?0年代初期，中國成功地實(shí)行了分稅制，提高了中央政府在財政收入中的地位，理順了改革的激勵，同時一系列的制度安排保證了地方政府擁有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力。
也是在這個時候，中國更加積極地融入到了全球經(jīng)濟(jì)之中，貿(mào)易發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步更加迅速。但是，分稅制之后的一段時間因?yàn)楣藏斦钠胶饴毮軟]有得到很好的發(fā)揮，城鄉(xiāng)差距曾一度有擴(kuò)大趨勢。更重要的是，沿海和內(nèi)地之間的經(jīng)濟(jì)落差還有待縮小。對任何經(jīng)濟(jì)而言，這都是政府公共政策的目標(biāo)。困難的地方在于，如何使公共政策不嚴(yán)重傷害到市場的基調(diào)。對于中國，這會是一個挑戰(zhàn)
(本文來源：新民周刊)
